以1992年10月北京西城区旅游职业教育集团成立为标志，职教集团的发展与研究已有20多年的历史。截至目前，全国共有各种类型职业教育集团近1000多个。

这些职教集团大致有两个类型：一类是企业占据了主体地位，是以职业院校、培训机构、企业、行业为主体，共同培养技术技能人才的职业教育联盟；另一类，则是以职业院校为主体，相通相近专业或地域的院校，结成职业教育学校联盟，抱团发展。

职教集团的成立，企业把自己的员工作为实训师资提供给院校，并为院校教师提供产业实践岗位，两方面促进了职业院校的师资队伍建设；此外，企业为院校学生提供实习岗位，指导学生实习实训，提高了学生动手能力，并与职业院校开展订单合作，共同培养企业所需人才；院校则与企业共建实训基地，合作开发专业课程与教材，培训企业员工，为企业长远发展提供人才支撑。

成立时热热闹闹，成立后无声无息——盛况下潜在哪些问题

职教集团拓宽了职业院校的教学资源，增强了教学资源的有效性，同时密切了校企关系，有助于提高人才培养质量。但是随着职教集团的发展壮大，职教集团存在的问题不容忽视。

第一，职教集团表面上很“火”，一派繁荣景象。但实际上相当多职教集团成立时热热闹闹，高朋满座，成立过后，却没有任何实质性教育交流合作，即使有活动，也都是庆典、总结之类，之后更是无声无息、悄然消失。

第二，职教集团尚未形成利益共同体。职业院校的需求与企业需求的契合度差，导致教育界热，企业界冷。职业教育是与经济关联度最紧密的教育形态，职业教育人才培养质量的提高离不开企业的参与。但教育行政管理部门和职业院校在职教集团建设过程中表现出比企业更高的热忱。当前建设的职教集团中，中职和高职院校牵头的占绝大多数。而且，职业院校对于职教集团的诉求比较多，而企业的参与意愿还不高。

第三，职教集团定位模糊，治理结构松散，没有形成科学的决策机制。目前职教集团只是一种联盟性质松散的自我组织，在当前国家的法人组织中没有相应的位置。职教集团治理结构缺乏相应法律依据，集团的董事会、理事会或委员会的权利义务、决策程序没有相应法律授权，对集团成员缺乏约束作用。

第四，教育行政管理部门决心很大，但深入推进困难重重。近几年，各省市教育行政主管部门力图在职教集团建设上有所突破，下决心建设一批多元投资主体的职教集团，但在现实操作中，遇到了体制机制法律法规的羁绊，举步维艰。

性质模糊，身份不清——持久发展缺什么

缺乏法律支持。

由于职教集团性质模糊，身份不清，现行法律法规不能促进职教集团的有效发展。在法人登记时，登记方认定职教集团是公司法人，应按公司法人登记管理。而举办方认为职教集团是为培养产业发展所需要的技术技能人才服务的非营利组织，应该按非营利社团法人或事业法人登记管理。

职教集团是企业法人还是非事业法人？是公立还是民办？是企业，学校，还是协会？《教育法》《职业教育法》和《民办教育法》都未对其进行具体界定，因此，具有裁定权的国家行政登记机关一般将其纳入企业法人管理。众所周知，如果纳入企业法人管理，原本不产生利润的职教集团运行将陷入极大的财务困境，因而，很多职业集团在此望而却步。

职教集团缺乏法定的治理结构。当前，大多数职教集团是没有进行法人登记的联盟性质自我组织，治理结构缺乏合适的法律支撑。在此基础上建立起来的治理结构是一种非正规、不完整的松散型自治制度框架，集团一般难以作出对成员具有普遍约束力的重大决策。例如，大部分职教集团只有理事会、董事会等决策机构，但都没有完善的职责、权力和更替机制，更没有建立决策、经营和监督互相制衡的权力结构。职教集团普遍未建立内部运行制度，因此，其运行随意性强。

尽管集团内各参与主体都签订了具有民事约束力的权利与义务协议，但由于协议内容普遍空泛，各主体缺乏实质性利益关联，职教集团的象征意义大于实际意义。由于大多数职教集团是未经法人登记的联盟组织，因此，集团无法从事涉及经费、人事、交易等事项，很多实质性的工作，无法开展。

公立院校缺乏资产与财务制度支持。

随着产教融合的职业教育理念深入人心，各地力图推动多元投资主体职教集团的建设。但公立院校在成立法人制职教集团时遇到不能以资产和资金入股的制度性障碍。财政部规定：“事业单位应当严格控制对外投资”，“事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资。”在前一句语境下，地方政府财政管理部门一般都不会批准职业院校出资成立或参股职教集团。2015年国家财政部又规定“各级事业单位不得利用财政资金对外投资”，在财政规范里，不仅财政拨款而且学费等资金都是“财政资金”。这样，职业院校以资金参与职教集团的路就被财政部门的规定堵死了。

同样，财政部对于国有资产的使用也有严格规定。2006年，财政部规定：“财政部门和主管部门应当加强对事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等行为的风险控制。”2015年，财政部又发布行政令：“各级行政单位不得利用国有资产对外担保，不得以任何形式利用占有、使用的国有资产进行对外投资。”“确需出租出借资产的，应当按照规定程序履行报批手续，原则上实行公开竞价招租”。财政部门对国有资产的投资使用了“不得以任何形式”字眼，可见国家对国有资产对外投资管理的严厉。即使是出租也需要公开“竞价”，且租期一般不超过三年，而作为职教集团的场地使用有特殊使用目的，不适合采用“竞价”方式出租，且时间宜长久一些，财政部门的规定人为地限制了职教集团的发展。

缺乏教学运行制度支持。

国家和地方教育行政主管部门还没有为职教集团建立起人才培养的管理制度。职教集团企业教师管理失之规范，没有建立起规范的企业教师管理制度，没有企业教师的考核、认定、培训和评价办法，没有建立起统一的企业教师档案制度，使职业教育实践教学的有效性大打折扣。教育行政部门没有制定统一的专业实践教学方案、教学目标、教学标准，因此，除某些特定的专业外，在实训实习中，学生在岗位上的学习基本上是处于无计划、无目标、无标准的放羊式状态。职教集团缺乏基本的教学过程管理制度，没有统一的专业教学内容，大多数企业教师工作现场的教学都没有教学计划、教学记录和教学过程考核要求。绝大多数学生在工作现场是一项工作做到底，缺乏工作与教学结合，缺乏企业教师、师傅规范化指导，缺乏在相应岗位的轮岗实习。

企业需求与学生需求不完全匹配。

当前，产业升级已经拉开了新一轮经济发展的序幕。产业升级的实质是技术的进步，技术进步需要具有适应新技术技能的劳动力。在此情景下，企业参加职教集团希望解决的主要问题是：第一，通过承接各种类型的实习生和举办订单班，为招聘大量一线普通岗位劳动力作准备，以维持企业的正常运转。第二，与职业院校结成伙伴关系，期望职业院校帮助解决“季节性用工”和“突发性用工”。第三，通过职教集团校企合作，信息互动，为企业技术升级寻求合适的劳动力。第四，通过校企合作，招聘高技能员工，以增强产品的竞争力。

职业院校参加职教集团的动机主要是加强实践教学，提高教育质量。通过建立职教集团密切产学关系，融合校企合作，建立实训实习基地，解决学生实习实训困难问题，提高毕业生的高质量就业率。职业院校借助校企合作构建双师型教师队伍，引入企业教师，提高学校教师的实践能力，同时方便人才需求调研，服务专业调整和专业课程开发。

学生在职教集团中的诉求体现在通过职教集团可以获得学校统一安排、稳定的实习实训机会，保障他们的实习权益，可以轮岗实践所学理论知识。

对比企业、学校和学生的需求，不难发现企业与学校和学生的利益不完全一致，在企业利益无法满足的情况下，企业参与职教集团的热情及在集团中的主动作为受到抑制。

立足现实再发展——从哪儿入手完善法律和制度

完善法律法规，是促进职教集团有效发展的基础，而在职教集团的实际运作中，制度化的细化设计，更是不可缺少的支撑。

从立法层面为职教集团的建立提供法律支撑。

在《职业教育法》修订时，增加有关职教集团的条款，从法律上明确职教集团的性质与地位。职教集团是由五个以上独立法人的学校和企业组成的从事技术技能人才培养培训的教育机构。他们有三种类型，第一类是不具法人身份的联盟性质自我组织，这类组织由设区市级以上教育行政主管部门批准设立。第二类是具有法人性质的营利性教育机构。第三类是具有法人性质的非营利性教育机构，依法享受非营利教育机构的权利和义务。职教集团分为公办、民办和混合所有制性质。由公办院校、行业协会、政府机关和国有企业组成的职教集团具有公办性质，由民办院校和民营企业组成的职教集团具有民办性质，由公办院校、民办院校、行业协会、政府机关和国有、私营企业组成的职教集协和具有混合所有制性质。

法律应规定职教集团设立退出的条件、程序。职教集团至少需要五家以上具有独立法人的职业院校和企业作为发起单位，有固定的业务范围、培养目标、固定办公场所、稳定的经费筹措渠道，有些职教集团还应有全体成员认缴的出资额，有集团成员共同制订的章程。法律应规定职教集团的退出机制，例如规定一年内没有任何活动的职教集团要进行整改，整改仍达不到要求的应予以解散。职教集团是一种教育机构，但不是全日制学校，当职教集团需设立全日制学校时，应当由《民办教育法》或设立公办学校的相关法律法规调整。

法律法规应保护企业与学生的权益。

企业在职教集团中参与人才培养时有资金、师资及职业岗位供给等多方面的公益性付出，这些人才培养行为的回报充满不确定性。但当企业进行订单、委托、学徒等人才培养时，他们要投入大量的资金、人力、物力和时间。企业往往都会与学校、学生签订合同，但学生毕业后未履行完约定时间就“跳槽”非常普遍，不仅给企业带来经济上的损失，有时候甚至影响了企业战略目标实现。企业不愿意花费大量时间和经费追究违约者的责任，很多状况下，企业连违约者都找不到，更别说追责。因此，完善诚信制度与法治，将包括校企合作人才培养在内的合同履行纳入诚信系统，实行信用管理，方便企业追究违约者的责任，让大部分毕业生不敢违约、毁约，保护企业的合法权益能够促进职教集团的良性发展。

通过完善法律法规保障学生的合法权益。从法律上建立职业院校学生在企业实习实训获取工资报酬的规范，界定学生可以获取工资报酬的情形和金额的参考标准。从法律上规范学生在企业实习实训的安全保障和保险险种、保险责任方。

为公立院校参与职教集团提供政策和制度支持。

国家财政管理部门修改有关规定，允许职业院校运用学费等学校自有资金投资非营利性职教集团，允许职业院校以场地、建筑物、教学设备等有形资产或无形资产投资或参与非营利性职教集团。国家加强投资或参与职教集团国有资产管理，将职业院校利用国有资产投资或参与的职教集团纳入审计和检查范围。

国家规范运用国有资产投资或参与非营利职教集团的行为。职业院校应当论证该职教集团建设在培养高素质技术技能人才中的不可或缺性，证实该职教集团成员有投资或参与技术技能人才培养的意愿、资源、资金投入及现实可能性，明确学校投资或参与该职教集团在提高人才培养质量和师资队伍水平等方面可能取得的效果与回报率。国家规范职业院校选择职教集团成员的程序、途径与方式。

 

建立指导制度，完善职教集团内部运行。

法律应授权国家教育行政主管部门建立职业集团内部运行机制。完善职教集团秘书长负责制，秘书长执行董事会或理事会的决定，负责实施职教集团发展规划，协调企业与企业，企业与学校，学校与学校拟订年度计划、财务预算和规章制度，组织实施教育教学、技术研发，保证教育教学质量。完善职教集团教学管理机制，明确企业、学校在人才培养过程中的职责，构建集团协调、企业主体、学校主导实践教学体制。规范高职院校外教学点设置，职教集团成员须为学生提供安全的学习、食宿条件，集团成员单位有领导负责人才培养工作，有部门负责学生在企业学习实训、学生生活管理和职业素养与道德品质教育。建立职教集团成员协调机制，职教集团成员定期召开会议，解决集团成员在教育教学、技术研发等方面的问题，并建立信息反馈制度。

建立职教集团教学指导制度。

行业、教育行政部门及人力资源与社会保障部门互相配合。行业联合政府教育、人力资源与社会保障部门负责制定劳动力岗位能力细目。国家教育行政主管部门规范职教集团人才培养，完善教育教学指导制度。按专业分类制定职教集团实践教学基本规范、实践教学目标、实践课程结构、教学组织形式及教学考核方式与标准，并给企业与学校留出适当调整的权限和空间，以增强适应性，提高企业积极性。

制定职教集团评价标准。

法律授权国家教育行政管理部门制定职教集团考核标准，规定职教集团成员应负的职责、应尽的义务与应享有的权利，应得到的奖罚和退出集团的条件。对达不到要求的职教集团予以撤销或注销，或者由教育行政部门提出请求依法定程序予以撤销或注销。